Séverine Le Piolet, Chercheure associée, Université Grenoble Alpes, CNRS, Science Po Grenoble*, PACTE. * School of Political Studies Univ. Grenoble Alpes
Chargée de projets habitat – Cellule logement adapté aux personnes âgées – Conseil Départemental de l’Isère

L’accompagnement des personnes âgées s’est traditionnellement structuré autour du maintien à domicile d’une part et de la création d’établissements médicaux sociaux pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) d’autre part. Parallèlement, les personnes âgées expriment le souhait de résider le plus longtemps possible dans « leur » logement. Afin de répondre à ce désir, se développe, par l’intervention d’acteurs publics, privés et associatifs, une offre spécifique de logements dits « adaptés aux personnes âgées non dépendantes » associant des services et un environnement adapté et sécurisé, et se situant entre le domicile ordinaire et l’établissement médicalisé pour personnes dépendantes.

1. La constitution tous azimut d’une offre alternative au domicile ordinaire et à l’établissement médicalisé : le logement adapté aux personnes âgées non dépendantes
La notion d’habitat adapté s’inscrit depuis les années 1990 [1] dans le cadre des politiques du logement à destination des publics spécifiques tels que les personnes âgées, handicapées ou défavorisées. L’adaptation du logement est entendue dans le sens de l’adaptation de sa configuration spatiale intégrant par exemple l’espace nécessaire au retournement d’un fauteuil roulant, de barres d’appui ou encore de la domotique. Le terme évoque également les modalités de gestion spécifiques de cet habitat comme l’exprime cet extrait du ministère de l’égalité des territoires et du logement en 2013 : « La notion « d’habitat adapté » a émergé pour qualifier des opérations essentiellement destinées à des ménages fragiles rencontrant des difficultés non seulement économiques, mais aussi sociales et dont la situation nécessite la proposition d’un habitat à loyer et charges maîtrisés, ainsi qu’une gestion locative adaptée et, le cas échéant, un accompagnement ou des configurations de logements spécifiques. Ces opérations supposent une ingénierie de projet dédiée » (Ministère de l’égalité, des territoires et du logement, 2013).

Au sein de cette large notion d’habitat adapté, les logements adaptés au vieillissement peuvent être caractérisés par trois critères (Nowik, Labit, Thalineau, Herpin, Grossman, 2011) :

« – un logement fonctionnel et agréable, pérennisant le sentiment de « chez soi »,

– un habitat facilitant l’accès aux services, sur place ou à proximité immédiate,

– un lieu de vie affilié à un collectif visant à soutenir les relations sociales.

Ils sont au croisement de trois cultures administratives : le logement, le social et le médico-social ». C’est donc uniquement à partir d’une analyse multidimensionnelle qu’il est possible d’appréhender le logement adapté aux personnes âgées par le croisement d’une approche du projet immobilier, du projet de services et du projet de soins. C’est notamment sur cette approche multidimensionnelle que repose la différence majeure entre ces produits de logement adaptés aux personnes âgées et les logements issus d’une production ordinaire (voir figure 1).

Face à l’hétérogénéité des produits de logements adaptés au vieillissement réalisés en France, plusieurs travaux d’inventaire ont été menés et permettent d’identifier les formes qu’ils peuvent prendre. La Figure 2 retranscrit schématiquement la classification réalisée par le Conseil Départemental de la Savoie (2017).

Celle-ci distingue :

– les produits de logements adaptés qui relèvent de la règlementation des établissements sociaux et médicaux-sociaux et qui supposent une autorisation des Conseils Départementaux et Agences Régionales de Santé pour leur création et extension, comme les résidences autonomie ou les Petites Unités de Vie (PUV).

– et ceux qui relèvent du droit commun du logement et représentent des produits alternatifs d’habitat comme l’habitat traditionnel adapté (effort sur l’accessibilité, la domotique), les résidences services seniors privées, l’habitat inclusif (avec accompagnement social), la cohabitation / colocation intergénérationnelle ou non, l’habitat participatif ou habitat groupé solidaire (implication des futurs habitants).

À travers cet inventaire, une typologie « spécifique » du logement adapté au vieillissement[2] n’émerge pas, pas plus qu’une forme d’habitat privilégiée (intermédiaire ou collectif). On constate que les frontières entre les produits sont très poreuses, ce qui rend l’effort de distinction, de classification et de comparaison mal aisé. Les caractéristiques des unes et des autres peuvent être mixées selon les besoins spécifiques du projet et de son contexte. Par conséquent, c’est par le croisement de différents facteurs (rapport entre espaces privés et collectifs, présence de services, projet social, statut juridique) que des configurations variées de ces logements adaptés peuvent être qualifiées. Le concept de logement-support (Masson, Vanneste, Baës-Cantillon, Grabczan, 2015) par exemple correspond à ce croisement et établit une grille de lecture caractérisant ces habitats en articulant leurs dimensions spatiales, sociales et médico-sociales du logement.

Par ailleurs, la Direction Générale de la Cohésion Sociale » (DGCS) du ministère des Solidarités et de la Santé a engagé une enquête nationale sur l’offre de « logement alternatif » en 2016 auprès des principaux acteurs concernés (les Conseils départementaux, les CARSAT, les fédérations nationales, associations et porteurs de projets, les CCAS…) pour répondre à l’enjeu de connaissance de cette offre qui reste encore très parcellaire. Cette enquête révèle plusieurs freins au développement de logements adaptés au vieillissement notamment « une trop grande dépendance de ces opérations vis-à-vis des financements publics qui interroge d’une part sur la pérennité et la stabilité du modèle économique, et d’autre part sur l’articulation de cette offre avec celle du secteur social et médico-social » (Ministère des Solidarités et de la Santé, 2017, p. 25). Le rapport pointe aussi des freins réglementaires, juridiques et liés à l’ingénierie de projet. Ces mêmes freins et besoins d’accompagnement ont été relevés localement sur le territoire isérois[3] notamment auprès des communes rurales et montagnardes en Matheysine et dans le Trièves[4] pour la mise en œuvre de projets de logements adaptés aux personnes âgées non dépendantes. Ces derniers renvoyant à des problématiques de montage d’opération, d’aménagement du territoire et de gestion du parc de logements adaptés et nécessitant une ingénierie de projet spécifique.

2 – Une problématique qui interpelle l’ingénierie territoriale / en milieu montagnard
Depuis le début des années 2010 en France, le concept d’ingénierie territoriale qualifie la sphère de l’aménagement du territoire dans ses dimensions stratégiques et opérationnelles. Il est particulièrement mobilisé par les acteurs publics et parapublics pour embrasser « l’ensemble des moyens humains, des méthodes et des missions concourant à l’élaboration et à la conduite d’un projet de territoire, ainsi qu’à la définition, au montage et à la mise en œuvre d’actions »[5]. Il promeut donc une approche globale, partenariale, pluridisciplinaire et surtout réflexive du projet qui fait particulièrement écho à l’approche multidimensionnelle nécessaire à la mise en œuvre de projets de logements adaptés aux personnes âgées évoquée précédemment.

2.1 – Enjeu de montage d’opération et de faisabilité
Ces projets d’habitat adapté aux personnes âgées mobilisent une multitude de compétences allant de l’évaluation du besoin, aux questions de faisabilité et de montage d’opération et cela en croisant approche immobilière, services et soins. Il s’agit en premier lieu de définir le public visé notamment en termes de degré de dépendance (grille AGIR par exemple), d’évaluer ses capacités financières et d’appréhender les spécificités du territoire au regard de la localisation des services ou de l’offre de transports collectifs. Concernant l’économie du projet, il s’agit d’évaluer le coût de la construction et son financement, les charges pour le propriétaire et pour le gestionnaire en identifiant les prestations adéquates et le coût final pour l’usager. L’ampleur de ces questions suppose pour le porteur de projet de disposer de données suffisantes sur la composition de sa population et de son territoire (données socio-économiques, données démographiques, etc.), sur les dynamiques territoriales en cours, sur les aides financières mobilisables. Il s’agit aussi de mettre en regard le coût de gestion de l’opération avec les revenus du public cible pour définir la gamme du produit de logement à réaliser… L’enjeu étant de définir le bon produit au bon endroit pour le bon public. Autant d’éléments dont les communes / EPCI (Établissements Publics de Coopération Intercommunale) ruraux et montagnards sont rarement dotés.[6] Il s’agit de disposer des clefs de lecture pour juger des opportunités et contraintes : quelle accessibilité du logement, du bâtiment, du quartier ? Quelle desserte par les transports en communs ? Quels services sont à proximité ? Combien de logements sont nécessaires pour équilibrer financièrement l’opération au regard du coût des services ? Les contraintes génériques de projet sont exacerbées dans les territoires ruraux et montagnards en raison notamment de leurs caractéristiques géographiques : faible structuration des réseaux, maillage distendu, éloignement des bourgs, services réduits ou encore surcoûts engendrés par des constructions dans la pente. Se présente donc ici un fort enjeu d’accompagnement de ces territoires particuliers en termes de diagnostic, de définition et de suivi de projet. Qui nécessite inévitablement un travail à plusieurs niveaux en lien avec les différents échelons territoriaux en charge des politiques locales de l’habitat et du vieillissement.

2.2 – Enjeu d’aménagement du territoire et de planification
Les communes disposant de la compétence du droit des sols représentent les interlocuteurs privilégiés des bailleurs et promoteurs pour les projets de logements. Dans un contexte rural ou de montagnes isolé, au marché contraint et porteurs de projets peu nombreux, l’association et la coordination des acteurs impliqués est essentielle pour sécuriser les montages de projet : coordination des aides financières délivrées par les multiples acteurs publics, articulation des documents de planification relevant du logement des personnes âgées tels que le «schéma départemental de l’autonomie» comprenant un volet sur le logement adapté, le Programme Départemental de l’Habitat comprenant un volet sur les publics spécifiques ; le Programme Local (intercommunal) de l’Habitat devant intégrer la problématique de l’adaptation des logements à la perte d’autonomie depuis la loi ASV (Loi d’Adaptation de la Société au Vieillissement du 29 Décembre 2015) et le Plan Local d’Urbanisme (PLU). Coordination d’autant plus complexe que ces territoires ruraux ne disposent fréquemment pas de PLH (Plan Local de l’Habitat). Se pose alors la question de l’articulation entre ces échelons territoriaux aux compétences complémentaires mais éparpillées (le millefeuille territorial français) dans le champ du logement adapté aux personnes âgées. Le manque d’ingénierie locale dans les territoires ruraux et montagnards et la complexité de stabilisation des modèles économiques des produits d’habitat adaptés aux personnes âgées plaident notamment pour une posture forte de cette maîtrise d’ouvrage publique plurielle. Et mettent en lumière son triple rôle d’observation permettant d’alimenter les diagnostics et la définition des besoins ; d’animation entre les acteurs parties prenantes des projets qu’ils soient publics, privés ou associatifs ; et d’ensemblier du projet jusqu’aux politiques de planification (Le Piolet, 2016).

En guise de conclusion
La production de logements adaptés aux personnes âgées non dépendantes comme offre alternative au domicile ordinaire et à l’établissement médicalisé procède d’une diversification des typologies de logements à destination des ainés. Ces produits de logements adaptés résultent de l’assemblage de critères multiples (statuts juridiques, présence de services, d’espaces communs) et façonnent des types de logements et formes urbaines hétérogènes. Ces opérations de logements adaptés représentent actuellement des objets à enjeux pour l’ingénierie territoriale et ce notamment en milieu rural et montagnard, au regard de leur économie complexe à stabiliser (conception puis fonctionnement), de leur articulation avec le secteur médico-social et avec leur territoire environnant. L’articulation de cette ingénierie spécifique avec l’enjeu de participation des aînés et de l’anticipation de leur vieillissement doit encore être trouvée puisque ces derniers restent majoritairement absents dans la conception des projets étudiés tandis qu’ils expriment de plus en plus clairement leur désir d’être acteurs de leur parcours résidentiel.

Bibliographie
Conseil Départemental de l’Isère. (2016). Schéma de l’autonomie. Document technique

Conseil Départemental de la Savoie. (2017). Entre le domicile et la maison de retraite, quel habitat ? Guide. http://www.savoie.fr/include/viewFile.php?idtf=29727&path=ab%2F29727_1500279725_Guide Savoie12.pdf

Jarlier, P. (2010). Pour une nouvelle architecture territoriale de l’ingénierie en matière d’urbanisme. Rapport d’information n°654. http://www.senat.fr/rap/r11-654/r11-654_mono.html

Le Piolet, S. (2016). De la quête de cohérence du projet urbain aux pratiques d’ajustements entre vision prospective, stratégies urbaines et opérations d’aménagement : le territoire stéphanois à l’épreuve de l’urbanisme réflexif. Thèse de doctorat en Architecture, Aménagement du territoire, Université Grenoble Alpes.

Masson, O., Vanneste, D., Baës-Cantillon, N., Grabczan, R. (2015). Habitat et vieillissement. Inventaire des formes de logements qui supportent l’interdépendance et l’autonomie des seniors. Rapport de recherche. https://www.qualidom.be/wp-content/themes/qualidom/files/habitat-et- vieillissement.pdf

Ministère de l’égalité, des territoires et du logement. (2013). Appel à projet pour la création de PLAI adaptés. http://www.cohesion-territoires.gouv.fr/IMG/pdf/plai_adapte_cahier_des_charges_2017.pdf

Ministère des Solidarités et de la Santé. (2017). Enquête nationale relative à l’habitat alternatif/inclusif pour personnes handicapées, personnes âgées, personnes atteintes d’une maladie neurodégénérative ou leurs aidants. Synthèse des résultats. http://solidarites- sante.gouv.fr/IMG/pdf/2017_fev_-synthese_enquete_dgcs_habitat_innovant_pa-ph.pdf

Nowik, L., Labit, A., Thalineau, A., Herpin, L., Grossman, F., et al. (2011). L’habitat de demain des retraités : un enjeu sociétal : Programme ” Habitat & Retraite ”. Université François-Rabelais de Tours. Rapport de recherche. <halshs-01282726>

[1] Loi « Besson » du 31 mai 1990

[2] Au sens employé par l’architecte comme organisation spatiale spécifique.

[3] D’après l’expérimentation de la Plateforme d’ingénierie territoriale mutualisée en Isère de juillet 2014 à juillet 2016 – accompagnant les communes iséroises dans la définition de leurs projets.

[4] Selon le diagnostic du schéma de l’autonomie de l’Isère datant de 2016, ces territoires présentent un indice de vieillesse plus élevé que sur le reste du territoire isérois et apparaissent globalement sous-dotés en EHPAD, Foyers-logements, et Petites Unités de Vie.

[5] ETD, Gilles Rey Giraud, « A question technique, réponse politique » Juillet 2012, p .3.

[6] Selon le rapport du Sénateur Pierre Jarlier (2010) sur l’ingénierie territoriale mettant en avant l’enjeu d’accompagnement des territoires ruraux et montagnards dans la définition et la réalisation de leurs projets ; et ce, dans une action de solidarité territoriale entre les métropoles et les autres territoires. Ces orientations ont depuis été affirmées par les lois MAPTAM (de Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles) en 2014 et NOTRe (loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République) en 2015, via l’objectif de solidarité territoriale des Conseils Départementaux notamment.

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